以体制机制创新推进都市圈现代化

  • 2020-10-21 13:20:42
  • 来源:中国改革报

建立健全“重合作 促共赢”的政府协商机制、“重协同 促实施”的规划协调机制、“重分工 促落地”的项目协作机制、“重效率 促顺畅”的要素协同机制

发达国家已经形成了纽约都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈和东京都市圈等一批较为成熟的现代化大都市圈。在我国城镇化进程中,一些以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心的都市圈也正在加快形成。

□ 王新涛

随着全球城市化的不断演进,都市圈逐渐成为支撑经济增长、促进区域协调发展、参与全球竞争合作的主体空间形态。发达国家已经形成了纽约都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈和东京都市圈等一批较为成熟的现代化大都市圈。在我国城镇化进程中,一些以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心的都市圈正在加快形成。但是,城市之间分工协作不够、低水平同质化竞争严重、政策协同度低等问题依然突出,和空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈的标准相比,还有相当差距。为此,迫切需要以关键体制机制创新为突破口,加快构建起较为完善的政府协商、规划协调、项目协同等机制,加快推进都市圈的现代化进程。

建立健全“重合作、促共赢”的政府协商机制。现代化都市圈的建设,不是简单的空间再扩张、政策再叠加,而是要创造性地解决好超大城市、特大城市在现代化进程中出现的发展空间受限、规模报酬递减等问题,加快实现发展动能转换、经济效率提高和带动能力增强的战略目标。但是,当前我国都市圈普遍存在“中心城市冷、周边城市热”的发展困境,这就需要在观念上、体制上进行突破。首先,推动中心城市观念转变。中心城市要认识到,现代化都市圈的形成和发展,不单单是一个中心城市的“独角戏”,而应是区域内多个城市的“大合唱”。中心城市要淡化优越感,增强作为龙头带动都市圈奔向现代化的使命感和责任感。其次,建立科学决策机制。政府层面由各城市合作成立都市圈协调机构,负责顶层设计、统筹协调、整体推进相关工作;专家层面由国内外各领域知名专家、学者组成的专家委员会,完善重大事项决策的专家论证、技术咨询和决策评估环节,为科学决策提供智力支持。再次,健全重大领域联动机制。聚焦基础设施共建、产业转移引导、公共服务共享、数据信息开放、生态环境共治等重点领域,合力推进重大跨行政区划事项的顺利实施。最后,设立都市圈发展引导基金。各城市根据功能定位、经济规模、财政收入、资源禀赋等,让渡一定比例资源、资金和管理权限,共同设立发展引导基金,为重点领域、重大项目提供资金支持。

建立健全“重协同、促实施”的规划协调机制。加强各类规划的有机衔接,构建引导性强、约束性强、可操作性强的都市圈发展规划体系,有利于破解各个城市之间“同而不和”的困扰,引领都市圈向“和而不同”和现代化迈进。首先,建立1+N+X规划政策体系。由都市圈协调机构牵头,组织制定都市圈现代化发展规划,组织编制基础设施互联互通、科创产业协同发展、城乡区域融合发展、生态环境共同保护、公共服务便利共享等N个专项规划,研究出台创新、产业、人才、投资、金融、土地、项目管理等X个配套政策和综合改革措施。其次,引导各城市发展规划与都市圈总体规划相衔接。重点从发展定位、底线管控、战略引领、产业分工、设施布局、配套政策等方面引导各城市主动对表“大图”,画好“小图”,确保都市圈现代化发展规划能够落地。最后,创新规划编制审批监控模式。探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制,加强对各级各类规划成果统筹衔接、管理信息互通共享,实现对都市圈规划体系的动态监控和进程评估。

建立健全“重分工、促落地”的项目协作机制。根据城市产业定位来推进项目空间布局的优化,能够形成协作紧密、集约高效的产业板块,解决好产业同构化问题,充分释放产业的集聚效应、重组效应和溢出效应。因此,要把项目协作落地作为重构都市圈产业分工体系的重要抓手和载体。首先,构建跨区域的项目服务机制。加快统一都市圈项目准入标准,构建统一的项目审核、储备、接续及动态管理机制,打造一体化的项目投资管理平台,推动跨区域重大项目的统一审批、统一监管,特别是在土地指标、环境容量、行政审批等方面实施“一章对外”、分层联动。其次,创新项目绩效激励机制。理顺利益分配关系,探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享,分享比例和期限共同商议确定。再次,打造重大项目示范合作平台。探索采用股份合作、飞地自建、托管建设等模式,谋划实施一批异地园区共建共管项目,按照持股比例确定园区项目相关收益分成。

建立健全“重效率、促顺畅”的要素协同机制。都市圈既是一个空间联合体,更是一个经济联合体,每个城市都有自己的利益诉求,要素顺畅流动的前提条件是双方或多方都受益。因此,现代化都市圈要加快构建“重效率、促顺畅”的要素流动机制。首先,加快构建统一开放、竞争有序的要素市场体系。清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定,实行统一的市场准入限制、市场运行规则和市场调控监管机制,最大限度激发市场主体活力。其次,加快整合要素资源交易平台。打造集土地使用权、排污权、碳排放权、用水权、用能权、资金等数据信息于一体的综合性管理平台,在数据集成基础上设立多个专业特色子平台,推动要素资源跨行政区统一配置和交易。再次,推进创新资源和成果共享。打造科技资源共享服务平台和技术交易市场联盟,建立互联共享的知识产权交易平台和大数据中心,发展跨行政区的知识产权交易中介服务。最后,推动人才合理流动。建立“共享用工”“周末人才”等供需平台,塑造更多的“轨道上的人才”,满足都市圈内各类城市的人才需求。

(作者单位:河南省社会科学院)

责任编辑:佚名

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